Євроінтеграція або переділ повноважень?
4 серпня 2017 року на офіційному сайті Міністерства інфраструктури опубліковано проект Закону України «Про внесення змін у деякі закони України щодо приведення їх у відповідність до законодавства Європейського Союзу в сфері перевезення небезпечних вантажів» (далі – проект Закону). Кінцевою метою розробки цього Закону є виконання Плану з імплементації Директиви 2008/68/ЄС Європейського Парламенту й Ради «Про внутрішні перевезення небезпечних вантажів», схваленого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 1159 (далі - Директива).
Однак, на нашу думку, проект Закону жодним чином не відповідає поставленій меті, містить багато положень, які суперечать Директиві й не відповідають загальноєвропейській практиці регулювання перевезень небезпечних вантажів. Розглянемо докладно недоліки, які має цей законопроект.
1. Для встановлення на території Європейського співтовариства єдиних умов перевезення небезпечних вантажів положеннями статей 3 і 4 Директиви визначено, що внутрішні перевезення небезпечних вантажів автомобільним транспортом територією Європейського співтовариства й перевезення між країнами Європейського співтовариства й третіми країнами здійснюються згідно з вимогами міжнародних регламентів з перевезення небезпечних вантажів. Це додатки А і B до Європейської Угоди про міжнародне дорожнє перевезення небезпечних вантажів (ДОПНВ); Регламент про міжнародне залізничне перевезення небезпечних вантажів (РІД); Європейська угода про міжнародне перевезення небезпечних вантажів внутрішніми водними шляхами (ВОПНВ). Проект Закону ніяких аналогічних положень не містить. Навпаки, у нього включено багато вимог, які суперечать положенням зазначених міжнародних регламентів.
Абсолютно незрозуміло, чому в проект Закону, який спрямовано на приведення законів України у відповідність до законодавства Євросоюзу в сфері перевезення небезпечних вантажів, не включена основна вимога цього законодавства. А вона полягає в тому, що ДОПНВ, ВОПНВ і РІД регламентують як внутрішні, так і міжнародні перевезення небезпечних вантажів відповідними видами транспорту. Обов'язки учасників перевезення небезпечних вантажів, положення про призначення уповноважених з питань безпеки перевезень небезпечних вантажів і їх функції вже визначено відповідними міжнародними регламентами й немає ніякої необхідності повторювати їх у проекті Закону. Достатньо просто вказати, що перевезення небезпечних вантажів територією України регулюються відповідними міжнародними угодами. Це дозволить спростити умови перевезення небезпечних вантажів, полегшити їх учасникам виконання вимог законодавства в сфері перевезень небезпечних вантажів і спростити процедури контролю за їх виконанням.
2. У проекті Закону пропонується доповнити Закон України «Про перевезення небезпечних вантажів» новою статтею 92, яка буде встановлювати обов'язки уповноваженого (консультанта, радника) з питань безпеки перевезення небезпечних вантажів. При цьому не береться до уваги, що Закон України «Про перевезення небезпечних вантажів» поширюється на всі види транспорту, а значить вимога про призначення уповноважених (консультантів, радників) буде застосовуватися й до підприємств, які беруть участь у перевезенні небезпечних вантажів морським і авіаційним транспортом. Однак сфера дії Директиви не поширюється на перевезення небезпечних вантажів зазначеними видами транспорту. Міжнародний кодекс морського перевезення небезпечних вантажів (МКМПНВ) і Технічні інструкції Міжнародної організації цивільної авіації, які регулюють перевезення небезпечних вантажів морським і повітряним транспортом, також не передбачають призначення уповноважених (консультантів, радників). Розроблювачам проекту варто було б знати, що уповноважені (консультанти, радники) на морському транспорті існують лише в Німеччині, а на повітряному транспорті взагалі не існують у жодній країні світу.
3. У повноваження Міністерства інфраструктури пропонується включити затвердження класифікації й ідентифікації небезпечних вантажів. Ці вимоги суперечать положенням Директиви, оскільки, згідно з положеннями міжнародних регламентів, компетентним органом повинні бути класифіковані тільки окремі небезпечні вантажі, такі як вибухові речовини й вироби класу 1, самореактивні речовини класу 4.1 і органічні пероксиди класу 5.2. Інші небезпечні вантажі класифікуються їх виробниками, якщо спеціальними положеннями не передбачено інше. Наприклад, у Німеччині щорічно тільки автомобільним транспортом перевозиться понад 300 мільйонів тонн небезпечних вантажів у рік. При такому вантажообігу вимога про затвердження компетентним органом класифікації кожного небезпечного вантажу призведе фактично до повної зупинки перевезень. Міжнародними регламентами встановлено, що компетентний орган повинен не затверджувати класифікацію зазначених небезпечних вантажів, а безпосередньо проводити випробування цих речовин і виробів для визначення їх відповідності показникам і критеріям класифікації небезпечних вантажів. Крім того, якщо Міністерство інфраструктури буде проводити класифікацію й ідентифікацію небезпечних вантажів, то зовсім незрозуміло, навіщо тоді потрібні уповноважені (консультанти, радники), оскільки саме на них ВОПНВ, ДОПНВ і РІД покладає контроль за цими процедурами.
Затвердження класифікації й ідентифікації небезпечних вантажів не є функцією компетентного органу в сфері перевезення небезпечних вантажів і відповідно не входить у повноваження Міністерства інфраструктури, які визначено Положенням про Міністерство інфраструктури України (постанова Кабінету Міністрів від 30.06.2015 № 460).
4. Проектом Закону передбачається передача у ведення Міністерства інфраструктури організації проведення спеціального навчання водіїв транспортних засобів, які перевозять небезпечні вантажі, і уповноважених з питань безпеки перевезень небезпечних вантажів. Зазначені зміни суперечать вимогам положень розділу 8.2 ДОПНВ, згідно з якими затвердження курсів спеціального навчання водіїв транспортних засобів, які перевозять небезпечні вантажі, проведення іспитів, складання загального переліку тестових питань для їх проведення й видача свідоцтв ДОПНВ про підготовку водія може здійснюватися одним компетентним органом. Цим органом у цей час є МВС.
Зовсім не береться до уваги, що система підготовки водіїв транспортних засобів, які перевозять небезпечні вантажі, і уповноважених з питань безпеки створювалася МВС протягом 17 років. Навчально-методичне забезпечення й тестові питання, які використовуються в цей час в Україні при проведенні спеціального навчання водіїв і уповноважених і здачі іспитів жодним чином не уступають по якості матеріалам, які використовуються в країнах Європейського співтовариства.
5. Тим часом, проектом Закону не врегульовано ті проблемні питання, які накопичилися із часу ратифікації Україною в 2000 році Європейської угоди про міжнародне дорожнє перевезення небезпечних вантажів (ДОПНВ). Так, згідно з положеннями глави 1.5 ДОПНВ компетентні органи країн-учасниць ДОПНВ можуть укладати багатосторонні угоди, які дозволяють здійснювати деякі перевезення в порядку тимчасового відступу від вимог ДОПНВ, за умови збереження належного рівня безпеки. Однак повноваження щодо укладання таких угод у Законі України «Про перевезення небезпечних вантажів» і в проекті Закону не визначено. У нашій практиці було кілька випадків, коли укладання подібних угод надало би можливість українським підприємствам закуповувати хімічну сировину на території Європейського союзу.
Проектом Закону не врегульовано також питання щодо офіційного затвердження типу цистерн для перевезення небезпечних вантажів, тому українські виробники автоцистерн не можуть виробляти цистерни, які допускаються до міжнародного перевезення небезпечних вантажів. Не виправлено положення щодо видачі свідоцтв про допущення транспортних засобів до перевезення визначених небезпечних вантажів, а також не охоплено інші питання, які повинні бути врегульовані для приведення законодавства України у відповідність із законодавством Європейського Союзу.
На нашу думку, проект Закону містить масу недоліків і для приведення законів України у відповідність до законодавства Європейського Союзу в сфері перевезення небезпечних вантажів необхідно розробити інший законопроект, який би містив положення, аналогічні положенням Директиви.
