26/09/2019

Перевозка опасных грузов: куда дальше?

Изменения в руководстве страны дают надежду на положительные изменения и в сфере перевозки опасных грузов, которые уже давно назрели. Круг проблем, которые крайне необходимо решить в ближайшее время, довольно широкий. 

В первую очередь необходимо напомнить, что за времена независимости Украины в сфере перевозки опасных грузов автомобильным транспортом было принято только одно важное решение: о присоединении Украины в 2000 году к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ). 

После присоединения Украины к ДОПОГ следовало принять ряд административных мер для обеспечения возможности соблюдения требований настоящего соглашения субъектами хозяйствования. Однако до сих пор были приняты лишь меры, которые касались в основном обеспечения возможности получения свидетельств ДОПОГ о подготовке водителя, свидетельств о подготовке уполномоченных (консультантов, советников) по вопросам безопасности перевозок опасных грузов и выдачи свидетельств о допущении транспортных средств к перевозке определенных опасных грузов. Большое количество административных процедур, необходимых для выполнения субъектами хозяйствования требований ДОПОГ в Украине, не было введено. На практике это не было заметно, поскольку в Украине фактически до 2019 года согласно положениям Закона Украины «О перевозке опасных грузов» ДОПОГ применялось лишь к международным перевозкам, а соблюдения положений соглашения требовали чаще всего только от автомобильных перевозчиков. 

Дело в том, что безопасность при перевозке опасных грузов должна обеспечиваться еще до начала движения транспортного средства. Так, например, если вещество неверно классифицировано, тара непригодна для его упаковки или не прошла соответствующих испытаний для определения ее способности выдерживать нагрузку при перевозке, то в большинстве случаев, несмотря на соблюдение автомобильным перевозчиком всех возложенных на него обязанностей, безопасность перевозки не будет гарантирована. Наряду с этим и соблюдению требований ДОПОГ грузоотправителями, упаковщиками, погрузчиками, ответственными за наполнение и т.п. в нашей стране надлежащего внимания не уделялось. 

Для установки порядка в осуществлении внутренних перевозок опасных грузов автомобильным транспортом были разработаны Правила дорожной перевозки опасных грузов. Однако, как показала практика, эти правила, в отличие от ДОПОГ, не обновлялись регулярно раз в два года, что обусловило постоянное отставание от европейских требований и создало значительные препятствия для участников перевозок. В качестве примера можно привести задержку на два года выдачи свидетельств ДОПОГ о подготовке водителя нового образца (из полимерного материала). Такая же ситуация наблюдается на железнодорожном транспорте, где правила перевозок опасных грузов давно устарели. 

Еще к одному важному решению в сфере нормативного регулирования перевозки опасных грузов Украину подталкивает подписание Соглашения об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским Союзом, Европейским Сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны. Согласно приложению ХХХІІ к главе 7 «Транспорт» раздела V «Экономическое и отраслевое сотрудничество» Соглашения об ассоциации Украина обязалась распространить положения Директивы 2008/68/ЕС Европейского Парламента и Совета «О внутренних перевозках опасных грузов» на внутренние автомобильные перевозки опасных грузов в течение 3-х лет после вступления в силу Соглашения об ассоциации.

Суть Директивы 2008/68/ЕС состоит в том, что внутренние и международные перевозки опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом осуществляются согласно требованиям ДОПОГ, Регламента о международной железнодорожной перевозке опасных грузов (РИД) (в определенных случаях — Правил перевозки опасных грузов (приложение 2 к Соглашению о международном железнодорожном грузовом сообщении)) и Правил, которые прилагаются к Европейскому соглашению о международной перевозке опасных грузов внутренними водными путями (ВОПОГ). 

Система международного законодательства в сфере перевозки опасных грузов

Учитывая большие затраты, необходимые для применения положений ДОПОГ/ВОПОГ/РИД к внутренним перевозкам на начальном этапе, Директива 2008/68/ЕС позволяет временно сохранять отдельные национальные нормы и правила. В Директиве не разъясняется, о каких именно нормах и правилах идет речь и на какой срок разрешается продлевать эти нормы и правила. Поэтому компетентный орган в каждой стране определяет это самостоятельно, основываясь на экономической целесообразности и соображениях безопасности. 

Для того чтобы объяснить, для чего была введена Директива 2008/68/ЕС в Европейском Сообществе, напомним, с какой целью были разработаны международные регламенты в сфере перевозки опасных грузов.

В течение многих лет разными государствами внедрялись мероприятия по регулированию перевозок опасных грузов. Однако разные правила и нормы отличались структурно и особенно в части классификации и маркировки таких грузов. Терминология и требования к упаковке и транспортным средствам, которые применялись в разных странах, также отличались, что создавало трудности для всех участников перевозок. Для устранения этих препятствий еще в начале двадцатого века стала очевидной необходимость международного регулирования перевозок опасных грузов. Это и привело к разработке целого ряда конвенций, соглашений и других международных регламентов, таких как ДОПОГ, ВОПОГ и РИД, целью которых является обеспечение безопасной и беспрепятственной перевозки опасных грузов. Таким образом, с точки зрения Директивы 2008/68/ЕС, перевозки опасных грузов автомобильным, речным и железнодорожным транспортом между странами Европейского Союза рассматриваются как внутренние перевозки в пределах Европейского Союза и регламентируются ДОПОГ/ВОПОГ/РИД.

Таким способом Европейское Сообщество, настаивая на имплементации Украиной Директивы 2008/68/ЕС, пытается создать условия для безопасной транспортировки опасных грузов и беспрепятственной торговли химическими веществами и изделиями, которые содержат такие вещества. 

Все вышеприведенные факты свидетельствуют о том, что наша страна до сих пор находится на том же этапе, что и в 2000 году, с той лишь разницей, что теперь необходимо обеспечить возможность соблюдения международных регламентов в сфере перевозки опасных грузов уже не только во время международных перевозок, но и во время внутренних перевозок, а также разработать систему изъятий, которые позволят их участникам безболезненно перейти от выполнения внутренних правил перевозки опасных грузов к выполнению положений международных регламентов в этой сфере.

Следует отметить, что выполнение положений ДОПОГ/ВОПОГ/РИД должно осуществляться не только субъектами хозяйствования, но и органами власти, а без выполнения последними положений этих международных регламентов их выполнение участниками перевозок также будет затруднено, а в некоторых случаях – невозможно. Так, производитель цистерн для опасных грузов не сможет изготовить цистерну официально утвержденного типа, если процедура официального утверждения типа в Украине не введена; автомобильный перевозчик, приобретя цистерну, которая не прошла процедуру утверждения типа, при перевозке опасного груза в любом случае будет нарушать требования международных регламентов; производитель цистерн для перевозки опасных грузов, тип которых не был официально утвержден компетентным органом, не сможет продать свою продукцию в других странах-участницах ДОПОГ, поскольку такие цистерны не допустят к перевозке.

Для обеспечения выполнения международных регламентов в сфере перевозки опасных грузов в первую очередь необходимо более детально прописать компетенции разных органов исполнительной власти. 

Так, например, согласно пункту 1.4.2.2.6 ДОПОГ перевозчик должен передать письменные инструкции экипажу транспортного средства. Это требование ДОПОГ сейчас безусловно выполняется всеми автомобильными перевозчиками, поскольку оно включено в обязанности перевозчика. Вместе с тем согласно положениям подраздела 5.4.3.5 ДОПОГ договорные стороны передают секретариату ЕЭК ООН официальный перевод письменных инструкций на своем(их) национальном(ых) языке (языках). И вот это требование ДОПОГ уже не выполняется, поскольку в компетенциях центральных органов исполнительной власти прописано не предоставление секретариату ЕЭК ООН официального перевода письменных инструкций согласно подразделу 5.4.3.5 ДОПОГ, а — осуществление международного сотрудничества. Исправить эту ситуацию довольно просто: добавить в соответствующие разделы нормативно-правовых актов, которые определяют компетенции соответствующих органов государственной власти в сфере перевозки опасных грузов, ссылки на конкретные положения международных регламентов, которые должны ими выполняться.

Еще одним важным этапом внедрения международных регламентов в сфере перевозки опасных грузов является обеспечение их выполнения всеми участниками перевозки. В настоящее время на автомобильном транспорте административные взыскания применяются только к перевозчикам или водителям. Однако перевозчики или водители не могут нести ответственность, например, за неправильную упаковку опасного груза. Непонятно, каким образом наложение штрафа на водителя может повлиять на выполнение упаковщиком требований, установленных к маркировке упаковок? Такие участники перевозки опасных грузов, как погрузчик, упаковщик, ответственный за наполнение, оператор контейнера- цистерны/переносной цистерны, разгрузчик и т.п. в данный момент остались без внимания. Предпринимаются попытки объединить все обязанности этих участников перевозки в одной статье Закона Украины «О перевозке опасных грузов» и определить их как обязанности других участников перевозки опасных грузов, однако отсутствие конкретики и возможности применения к ним мер административного воздействия в случае выявления нарушений безусловно будет приводить к безответственности и невыполнению ими установленных требований.

Сейчас значительным препятствием для внедрения международных регламентов в сфере перевозки опасных грузов к внутренним перевозкам является также отсутствие на государственном уровне понимания принципа регулирования перевозок опасных грузов, как бы удивительно это не звучало. Правила перевозок опасных грузов – это система требований (ограничений), которые применяются к перевозке опасных грузов в зависимости от вида (видов) опасности, степени опасности груза, способа его перевозки, перевозимого количества. Большая часть этих требований (ограничений) применяется к каждому опасному грузу отдельно. Таким образом, к перевозке одного и того же опасного вещества в зависимости от его способа перевозки, перевозимого количества, способа упаковки (если применяется) будут применяться разные требования (ограничения), как это показано на рисунке. 

Режимы перевозки опасных грузов автомобильным транспортом

Подтверждением непонимания этого основного принципа являются, например, многочисленные протоколы, составленные из-за отсутствия при перевозке баллонов с газами свидетельств о допущении транспортных средств к перевозке опасных грузов или отсутствия табличек оранжевого цвета на транспортных средствах, которые перевозят опасные грузы без превышения максимальных количеств, указанных в подразделе 1.1.3.6 ДОПОГ. Также это прослеживается фактически во всех нормативных документах (кроме Правил перевозки), которые регулируют общественные отношения в сфере перевозок опасных грузов. Так, при определенные сферы действия дорожных знаков, предназначенных для регулировки движения транспортных средств с опасными грузами, не учитывается количество опасного груза, который перевозится, степень его опасности и способ перевозки, а при определении страховых тарифов и страховых сумм при осуществлении обязательного страхования ответственности субъектов перевозки опасных грузов на случай наступления негативных последствий — степень опасности груза и способ его перевозки. Лицензионные условия проведения хозяйственной деятельности по перевозке опасных грузов и опасных отходов автомобильным транспортом также не учитывают этого основного принципа регулирования перевозок опасных грузов, поскольку устанавливают единые требования к лицензиатам, независимо от того, какие опасные грузы, в каких количествах и каким способом они перевозят, а также приравнивают все опасные отходы к опасным грузам, что на самом деле не совсем так. 

Итак, мы определили основные проблемы, которые надо решить в одной из самых важных сфер деятельности нашего государства. Остается только надеяться, что их решение не затянется еще на двадцать лет.